Öffentlich-Private Partnerschaften

Ein investitionspolitischer Holzweg auch im Schulbereich (ungekürzter Artikel)

Schulen bilden einen wichtigen Teil der staatlichen Infrastruktur. Die Zuständigkeit für die Schulgebäude liegt in Deutschland in den Flächenländern auf der kommunalen Gebietskörperschaftsebene – das heißt bei Landkreisen und kreisfreien Städten, in Stadtstaaten wie Bremen bei diesen Städten.

Aufgrund der generell schwachen öffentlichen Investitionstätigkeit, die in den vergangenen Jahren bei allen staatlichen Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) auszumachen ist, besteht im Bereich der staatlichen Infrastruktur ein erheblicher Investitionsstau. Nach dem aktuellen Kommunalpanel der Kreditanstalt für Wiederaufbau im Bereich Schule (inklusive Erwachsenenbildung) bei fast 33 Milliarden Euro.

Die „Investitionsoffensive“ des Bundes

Am 1. Juni 2017 sind im Bundestag bekanntlich die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs und die Schaffung einer Bundesautobahngesellschaft beschlossen worden. Eine weitere, in diesem Kontext erfolgte und weniger beachtete Grundgesetzänderung betrifft den Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur. Dem Bund wird durch die Einführung des neuen Art. 104c Grundgesetz die Möglichkeit eingeräumt, finanzschwachen Städten und Landkreisen direkt Mittel zur Sanierung der Bildungsinfrastruktur zukommen zu lassen. Die Bundesregierung stellt auf dieser Grundlage 3,5 Milliarden Euro an Zuweisungen für die Kommunen bereit, wobei dieses Geld – so steht es in der vorgesehenen Änderung des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes – explizit auch zur Finanzierung von Projekten in Öffentlich-Privater Partnerschaft genutzt werden kann. Im Rahmen ihrer Sondierungsgespräche haben Union und SPD beschlossen, an diese Maßnahme anzuknüpfen: Der Begriff „finanzschwach“ soll gestrichen werden, „um eine Investitionsoffensive für Schulen in Deutschland auf den Weg zu bringen“. Mit welchem Finanzvolumen diese „Investitionsoffensive“ unterlegt werden soll, bleibt allerdings offen.

Teuer und intransparent

Traditionell erfolgt eine staatliche Investition, indem die öffentliche Hand den eigenen Investitionsbedarf feststellt, dann entsprechende Planungen vornimmt und Aufträge vergibt. Die Finanzierung einer solchen Investition, zum Beispiel die Renovierung einer Schule oder der Bau einer Kindertagesstätte, erfolgt aus Eigenmitteln durch die Aufnahme eines Kredits seitens der Kommune. Die Bauleistung erbringt in der Regel ein privates Unternehmen. Als Kreditnehmer genießt der Staat als sicherer Schuldner besonders günstige Zinskonditionen.

Im Falle einer Öffentlich-Privaten-Partnerschaft – kurz ÖPP – sind im Gegensatz zu einer traditionellen öffentlichen Investition die privatwirtschaftliche Akteure nicht erst nach Erteilung des Bauauftrags, sondern schon im Rahmen der Aufgabendefinition involviert. Die Privaten übernehmen Planung, Ausführung und Betrieb des entsprechenden Vorhabens. Auch die Finanzierung der Infrastruktur wird oft vom privaten ÖPP-Partner übernommen, ist aber keine Voraussetzung für ÖPP. Das Bundesfinanzministerium charakterisiert ÖPP wie folgt: „Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) sind langfristige, aber zeitlich befristete Vertragsbeziehungen zwischen einer staatlichen Instanz und einem privaten Unternehmen oder einem Konsortium privater Unternehmen, in denen der private Partner Errichtung, Betrieb und gegebenenfalls Finanzierung einer Infrastruktur übernimmt und dafür vom öffentlichen Partner Entgelte erhält und/oder das Recht, Entgelte von den Nutzern der Infrastruktur zu erheben.“ (Bundesministerium für Finanzen)

Geworben für ÖPP-Projekte wird in der Regel mit einer höheren Effizienz und Effektivität von Privatunternehmen, was diese letztlich billiger mache als eine konventionelle Investition. Nachvollziehbar sind solche Argumente nicht, denn schließlich zielt jede unternehmerische Tätigkeit darauf ab, einen Gewinn zu erwirtschaften. Allein schon deshalb ist es mehr als zweifelhaft, dass ÖPP wirtschaftlicher und kostengünstiger ausfallen kann als die Finanzierung, Sanierung und Bewirtschaftung der öffentlichen Infrastruktur in staatlicher Eigenregie. Hinzu kommt, dass die Aufnahme von Fremdkapital für die öffentliche Hand deutlich günstiger ist als für Privatunternehmen. Unnötige Kosten verursacht zudem die Einschaltung von zahlreichen Beteiligten wie Steuerberater, Anlagevermittler, Projektentwickler usw. Zudem kommt es oft zu teuren und langwierigen Rechtsstreitigkeiten. Ein weiteres gewichtiges Argument gegen ÖPP sind die häufig intransparenten Entscheidungsprozesse in den Parlamenten. Dies liegt unter anderem daran, dass die Vertragswerke hochkomplex und enorm umfangreich sind. Außerdem unterliegen sie – wie bei allen privatrechtlichen Vertragswerken – einer hohen Geheimhaltung. Infolge dessen und aufgrund von Datenschutzbestimmungen wird das Parlament unzureichend informiert. Insofern sind eine demokratische Kontrolle und eine transparente öffentliche Diskussion über das für und wider von ÖPP-Projekten nicht möglich. Und nicht zuletzt führt die lange Vertragslaufzeit von bis zu 30 Jahren dazu, dass die Verträge nicht alle im Laufe der Zeit möglicherweise auftretenden Eventualitäten im Vorhinein regeln können. Damit aber sind oft Nachverhandlungen erforderlich, die teuer sein können und unter Umständen mit Vereinbarungen verbunden sind, die für die öffentliche Hand nicht besonders günstig ausfallen.

Auch an konkreten Beispielen lässt sich zeigen, dass Investitionen auf Basis von ÖPP teurer ausfallen als konventionell durchgeführte öffentliche Investitionen, und dass erstere zudem oft auch erhebliche Qualitätsmängel aufweisen – eine große Zahl solcher Fälle wird in dem Standardwerk von Werner Rügemer zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften (Titel: „Heuschrecken“ im öffentlichen Raum) und in dem jüngst erschienen Buch von Tim Engarnter (Staat im Ausverkauf) geschildert. Das deutschlandweit größte ÖPP Projekt im Schulbereich scheitert gerade in Hessen im Landkreis Offenbach: Nach einer Prüfung des Hessischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2015 ist mit einer Kostensteigerung in Höhe von 367 Millionen Euro (47 Prozent) bis zum Jahr 2019 zu rechnen(vgl. Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs 2015).

Die geplante „Öffnung des Marktes“

Die schwache öffentliche Investitionstätigkeit war auch eines der zentralen Themen der vom ehemaligen Bundeswirtschaftsminister Gabriel 2014 einberufenen Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“, die nach ihrem Vorsitzenden Marcel Fratzscher auch oft kurz als Fratzscher-Kommission bezeichnet wird. Schon im Vorwort des Kommissionsberichts aus dem Jahr 2015 heißt es mit Blick auf die zu geringen staatlichen Investitionen: „Lösungen müssten daher über die bloße Reorganisation staatlichen Handelns hinausgehen. Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) könnten einen wesentlichen Beitrag zur Schließung der Investitionslücke leisten.“ Unter anderem wird die Schaffung einer öffentlichen Infrastrukturgesellschaft für Kommunen ins Spiel gebracht, die Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise beraten soll. Außerdem seien neue Wege zur Mobilisierung von zusätzlicher privater Infrastrukturfinanzierung zu nutzen.

Das Bundesfinanzministerium hat den Vorschlägen unter Rückgriff auf die ÖPP Deutschland AG auch schon Taten folgen lassen. Diese Gesellschaft wurde 2008 auf Initiative der Finanzindustrie gegründet – 57 Prozent der Gesellschaft waren in Besitz des Staates, 43 Prozent im Besitz von rund 70 Firmen, darunter Unternehmen wie Bilfinger Berger und Hochtief Concessions AG. Laut Selbstdarstellung bestand der Geschäftszweck in der Öffnung des deutschen Marktes für ÖPP durch Beratung von öffentlichen Auftraggebern. Das Startkapital kam von der Bundesregierung, was einen Journalisten zu der Schlussfolgerung kommen ließ, damit finanziere die öffentliche Hand zum ersten Mal die Lobbyarbeit der Industrie selbst. Zum 1. Januar dieses Jahres wurde die ÖPP Deutschland AG umbenannt in PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH, wobei letztere jetzt in den alleinigen Besitz der öffentlichen Hand übergegangen ist und die Arbeit der vorgeschlagenen Infrastrukturgesellschaft für Kommunen übernimmt.

Die neoliberale Ausdünnung staatlicher Kompetenz

Ein weiterer Grund, warum in Zukunft vermutlich ganz im Sinne der Fratzscher-Kommission – und im Sinne der alten sowie der neuen Bundesregierung – verstärkt auf ÖPP im Schulbereich zurückgegriffen werden wird, dürften Engpässe im personellen Bereich sein: So ist seit Anfang der 1990er Jahr die Zahl der mit Baufragen befassten Personen im Öffentlichen Dienst der Kommunen beträchtlich gesunken. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass das unternehmernahe Institut der deutschen Wirtschaft (IW) und der Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft (2016) in einem gemeinsamen Gutachten mit diesem Sachverhalt für ÖPP werben. Denn es ist mehr als entlarvend, dass ausgerechnet eine neoliberal ausgerichtete Forschungseinrichtung wie das IW mit einem solchen Argument ÖPP propagiert: Das IW ist eine jener Institutionen, die sich in den vergangenen Dekaden besonders vehement für eine ausgabenseitige Konsolidierung des Staates und eine Steuerpolitik, die auf eine Schonung von reichen Haushalten und dem Unternehmenssektor abzielt, eingesetzt haben. Diese Strategie war offensichtlich so erfolgreich, dass auf ihrer Basis nun eine weitere Bereicherung des Unternehmenssektors zu Lasten der Allgemeinheit propagiert werden kann.

Literatur

Bundesministerium der Finanzen (2016): Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Berlin.

Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs (2015): Kommunalbericht 2015. Siebenundzwanzigster Zusammenfassender Bericht, Darmstadt.

Engartner, Tim (2016): Staat im Ausverkauf, Frankfurt.

Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ (2015): Bericht der Expertenkommission im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Energie, Sigmar Gabriel, Berlin.

Institut der deutschen Wirtschaft/Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft (2016): Volkswirtschaftlicher Nutzen privater Infrastrukturbeteiligungen. Gemeinsames Gutachten, Berlin/Köln.

KfW-Research (2017): KfW-Kommunalpanel 2017, Frankfurt am Main.

Rügemer, Werner (2011): „Heuschrecken“ im öffentlichen Raum, 2. Auflage, Bielefeld.

Als Schulleiterin stehst du inmitten eines Spannungsfeldes. Wie erlebst du das?

Zunächst steht im Mittelpunkt der Lern- und Lebensraum Schule mit seinem pädagogischen Bildungs- und Erziehungsauftrag. Das Wichtigste darin sind die Menschen , also die Kinder und Erwachsenen an unserer Schule. Ein lebendiges System, welches den unterschiedlichsten Einflüssen unterliegt, sich mit jedem Menschen, der geht oder kommt, verändert - das macht es spannend und herausfordernd zugleich. Und nur mit genügend Zeit lassen sich diese Herausforderungen angehen und zufriedenstellend lösen. Doch über Zeit als personelle Ressource verfügen wir nicht in ausreichendem Maße. Das hat Auswirkungen auf die Selbstwahrnehmung des Einzelnen in der täglich pädagogischen Arbeit. Das Gefühl, nicht genug tun zu können, es nicht mehr zu schaffen, hinterlässt Spuren. Ich muss hier zunehmend innerkollegial stärken und minimal leistbare, vor allem vertretbare Lösungen finden. Manchmal allerdings erfordert die Suche nach Lösungen sehr, sehr viel Kreativität. Und dies alles neben behördlichen Anforderungen, Elternarbeit, Verpflichtungen als Quartierschule usw.!

Die gewerkschaftliche Forderung, dass Vollzeitkräfte im Ganztag nicht mehr als wöchentlich 35 Stunden in der Schule anwesend sein sollen, findet sich inzwischen zumindest theoretisch in der Präsenzzeitverordnung wieder. Ist dies im Ganztag überhaupt umsetzbar?

Diese Frage ist interessant. Eine Halbtagsschule mit einer verbindlichen Unterrichtszeit von 8 – 13 Uhr, also täglich 5 Stunden, bietet ausreichend Zeit für Vor und Nachbereitungen, Teamzeiten usw. An einer Ganztagsschule – ich gehe jetzt von unserem momentanen Modell aus, haben wir eine verbindliche Schulzeit von täglich 7 Zeitstunden, das sind bereits 35 Zeitstunden in der Woche. Natürlich ist kein Kollege täglich von 8 – 15 Uhr eingesetzt, aber die Zeitfenster für Team- und Kooperationszeiten sind nicht immer unterzubringen. Zusätzliche Aktivitäten, wie z.B. Feste, Klassenfahrten, Elternabende, Betreuungszeiten im Früh- und Spätdienst sind noch gar nicht eingerechnet. Es bleibt also eine Gratwanderung, zwischen Qualitätsanforderungen an schulische Arbeit, rhythmisierter Tagesgestaltung und einem aktiven kulturellen Schulleben auf der einen Seite und der Belastungsgrenze der Mitarbeiter auf der anderen.

Seit langem fordern die GTS-Schulleitungen eine Anpassung der Unterrichtsstunden für Lehrkräfte in Ganztagsgrundschulen. Grundschullehrkräfte haben ohnehin mit 28 LWS immer noch die höchste Unterrichtsverpflichtung! Es wird schwieriger durch die zeitlichen Anforderungen an die Lehrkräfte für den Ganztag Personal zu finden. Bewerberinnen entscheiden sich, wenn sie die Wahl haben, für die Halbtagsschule. Weniger Unterrichtsverpflichtung, dafür mehr Stundenzuweisungen für Kooperationszeiten und Schulentwicklung! Das wäre angemessen. Der Ganztag bietet Chancen in Bezug auf Kommunikation, Besinnung zwischendurch und sozialer Interaktion, All das gehört zu einem interaktiven und sozialen Arbeitsfeld , so wie Schule sein soll, dazu. Und deshalb darf man an einem solchen Arbeitsplatz nicht in permanenter Atemlosigkeit sein. Eine Lehrkraft ist Pädagogin mit allem, was an erzieherischen und entwicklungsförderlichen Tätigkeiten dazugehört. Durch ihr Engagement trägt sie dazu bei, dass Schule und Gesellschaft sich weiterentwickeln können. Darauf können wir nicht verzichten. Und dieses Engagement darf auch nicht ausgenutzt werden, um Mängel zu kompensieren. Arbeitsschutzrechtliche Forderungen sind nachvollziehbar. Von politischer und gesellschaftlicher Seite ist die Forderung nach Ganztagschulen gewünscht und meines Erachtens auch berechtigt. Um Ganztagsschule gelingen zu lassen, wird eine Anpassung und Nachsteuerung bezüglich der Arbeitsbedingungen im Ganztag notwendig.

Kannst du einen Stolperstein der momentanen Regelung verdeutlichen?

Zum Beispiel eine pädagogische Fachkraft mit durchschnittlich einem Vertrag über 20 Zeitstunden ist in der Regel einer Lerngruppe zugeordnet und bildet mit der Lehrkraft ein Klassenteam. Die Forderung nach größeren Verträgen und damit existenzsichernden Beschäftigungsverhältnissen muss nicht diskutiert werden. Unser Anliegen war es, dass größere Verträge in ihrer Umsetzung der Lehrkraft und damit den Kindern zukommen, z.B. durch mehr Differenzierung bei Doppelbesetzung sowie individueller Unterstützung einzelner Kinder, gerade im Bereich sozial-emotionaler Entwicklung. Die Praxis zeigt jedoch, dass die Zuweisung von starren Zahlenmustern nicht passt, da die Begleitung von Kindern nicht in Zeitstunden und Quersummen berechenbar ist, sondern stabile, verlässliche und zu jeder Zeit verfügbare Beziehungszeit voraussetzt. Momentan dürfen die Kolleginnen bei freiwerdenden Stunden ihren Vertrag aufstocken. Da sich die Gesamtstundenzahl allerdings nicht erhöht, begleiten die Kolleginnen dann zwei Lerngruppen im Rotationsprinzip. Das heißt, zwei Klassen teilen sich eine Pädagogische Fachkraft. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass auch die Lehrkräfte an zwei bis drei Nachmittagen bis zum Schulende in der Klasse sein müssen. An Tagen bis 16 Uhr würde man dann nicht vor 16:30 Uhr das Schulhaus verlassen. Wir haben u. a. deshalb unser bestehende Zeitmodell (2x 14 Uhr, 3x 16 Uhr) überdacht und nun ab diesem Schuljahr auf täglich 15 Uhr umgestellt. Ich empfinde dies entlastend für die Kinder und für unsere Arbeitssituation.

Was wünschst du dir für die Zukunft des Ganztages?

„Gelingensbedingungen“! Und die stehen und fallen mit einer angemessenen, verlässlichen personellen Ausstattung. Dadurch gewinnen wir Qualität und Zeit. An oberster Stelle muss eine gute Basis für die Umsetzung des inklusiven Lernens geschaffen werden. Die Kolleginnen und Kollegen zeigen eine hohe Bereitschaft, Herausforderungen anzunehmen. Es wäre so schön, wenn sie sich in dieser Leistung gewertschätzt und gestärkt fühlen können und anstelle von Minimalversorgung eine befriedigende Arbeitssituation erleben. Eine sichere Personaldecke mit festem Personal und die Anpassung der Lehrerarbeitszeiten an die Anforderungen eines Ganztagsbetriebes sind unabdingbar!

Wie würdest du deine persönliche Arbeitszeitbelastung beschreiben?

Für mich müsste die Frage eher lauten:“ Wieviel Zeit bleibt außerhalb der Arbeit? Leider ist der Vielsafttrank von Joanne K. Rowling aus der Welt von Hogwarts noch nicht auf dem Markt. Obwohl trotz des Trankes das Leben von Harry Potter  noch ziemlich hektisch und turbulent verläuft! Ich versuche diesbezüglich seit geraumer Zeit dringend eine gesundheitsförderliche und adäquat arbeitsrechtliche Lösung für mich zu finden…….