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BeamtenstreikGEW gewährt Rechtsschutz

Streikrecht für Beamte: Elf Kläger ziehen vor den Europäischen Gerichtshof

01.12.2018

Elf Klägerinnen und Kläger ziehen mit GEW-Rechtsschutz vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Ihr Ziel: das Streikrecht für Beamtinnen und Beamte. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG ) hatte in seinem Urteil vom 12. Juni die Klagen von vier Lehrerinnen und Lehrern zurückgewiesen. Damit ist der Rechtsweg in Deutschland ausgeschöpft und zum EGMR frei.

„Das Streikrecht ist ein Grund- und Menschenrecht. Es gehört zum Wesen der Demokratie. Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte als Ausdruck ihrer Treuepflicht entspringt dagegen dem obrigkeitsstaatlichen Denken des Kaiserreichs“,

begründete GEW-Vorsitzende Marlis Tepe die Entscheidung der Gewerkschaft, nach Straßburg zu gehen. Die GEW vertritt wie im Völkerrecht festgeschrieben die Auffassung, dass es ein Menschenrecht auf Kollektivverhandlungen mit dem Recht auf Streik gibt, um Arbeitsbedingungen fair aushandeln zu können. „Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland steht im Widerspruch zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). In seinem Urteil hat das BVerfG versäumt, das Grundgesetz europa- und menschenrechtsfreundlich auszulegen, und so den Gesetzgeber daran gehindert, deutsches und internationales Recht zu harmonisieren. Die GEW erwartet, dass der EGMR dies korrigieren wird, wie er es schon in früheren Urteilen zum Beamtenstreikverbot in der Türkei getan hat“, betonte Tepe. „Wir wollen Neues gestalten, neue Wege der Teilhabe und der Gemeinsamkeit eröffnen und den Einfluss derjenigen stärken, die tagtäglich in der Schule unschätzbar wertvolle Arbeit leisten.“

Moderneres Arbeitsrecht

Ja, je deutlicher die verfassungsrechtliche Aufladung des Beamtenstatus‘ von der täglichen Staatspraxis blamiert wird, desto leidenschaftlicher wird der beamtenrechtliche Pflichtenkanon verteidigt. Schaut man jedoch genauer hin und lässt sich nicht von sprachlicher Überhöhung beirren, schmelzen die Unterschiede zwischen dem Beamtenrecht und der Rechtsstellung der Arbeiter und Angestellten dahin. Die Treuepflicht, das angebliche Bollwerk gegen ein Streikrecht, verweist schon begrifflich auf vordemokratische Zeiten. Treue kennzeichnet – deutschtümelnd – eine personale Bindung, die der Beamte ehemals gegenüber dem Monarchen, im NS-Staat gegenüber dem Führer einging. Zur Begründung von Arbeits- und Verhaltensanforderungen im demokratischen Staat ist sie ebenso ungeeignet wie die mit ihr konnotierte Erwartung einer „dem Staat innerlich verbundenen Beamtenschaft“. Peinlich genug, wenn jüngst von Fußballspielern der Nationalmannschaft, jedenfalls wenn sie türkischer Abstammung sind, staatstragende Gesinnung und sangeskräftiger Bekenntniseifer erwartet werden. Der Beamte ist hoffentlich seinen Kindern innerlich verbunden. Im Dienst schuldet er korrekte Arbeit, nicht dagegen innere Dispositionen gegenüber dem Staat. Der Staat, löst man sich von überkommener Mystifizierung, ist nichts anderes als die Gesamtheit rechtlicher Regeln und Zuständigkeiten und kein Subjekt, dem man Treue und Verbundenheit entgegenzubringen hätte. Daher täte dem Beamtenrecht ein Schuss arbeitsrechtliche Modernität durchaus gut. Das Arbeitsrecht hat sich schon vor Jahrzehnten von dem deutscher Gemeinschaftsideologie entsprungenen Treuegedanken gelöst, ohne dass Arbeiter und Angestellte im öffentlichen Dienst es etwa an demokratischer Loyalität, Gesetzesbindung, aufgabenbezogener Einsatzbereitschaft und uneigennütziger Sacharbeit fehlen ließen.

Auch Beamte unterliegen in ihrer täglichen Arbeit wie ihrer beruflichen Entwicklung betrieblicher Herrschaft und genießen – unstreitig – das Recht der Koalitionsfreiheit; doch ist dies nur die halbe Miete, solange ihnen das Recht verweigert wird, durch gemeinsame Arbeitseinstellung Druck auszuüben. Die mittelbar betroffenen Bürger müssen‘s in einer demokratischen Gesellschaft ertragen. Drittbetroffenheit rechtfertigt kein Zwangsregime der abhängigen Arbeit. Auch die vom BVerfG beschworenen „Krisenzeiten“ (Rn 157) bilden in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen sorgt sich gar: „Ist auf die Beamtenschaft kein Verlass mehr, so sind die Gesellschaft und ihr Staat in kritischen Situationen ‚verloren‘.“ [4 Anmerk.: Entscheidung vom 7.3.2012 – 3 dA 317/11.0, B IV 1c der Gründe.]  Die Geschichte lehrt ein anderes. Wer etwa an den Kapp-Putsch oder an die finale Krise der DDR denkt, weiß, dass nicht Gehorsam und Dienst-ergebenheit, sondern Streik und Loyalitätsentzug den Notstand überwunden haben. Es ist übrigens seit Thomas Hobbes Methode konservativer Gesellschaftslehre, Freiheitsrechte vom Notstand her zu denken und unter Krisenvorbehalt zu stellen; mit einem freiheitlichen Grundrechtsverständnis ist dies jedoch schwerlich zu vereinbaren.

Streikschranken

Das bedeutet keineswegs, dass die Koalitionsfreiheit, obwohl vorbehaltslos gewährleistet, in Grenzfällen nicht Einschränkungen hinnehmen müsste. Droht ein Streik beispielsweise andere Grundrechte zu beeinträchtigen, ist zur Vermeidung irreparabler Schäden Vorsorge zu treffen. Ein Streik im Krankenhaus darf unaufschiebbare Operationen nicht verhindern, Sanitätsdienste müssen trotz Streiks für Notfälle einsatzbereit sein. Das schließt gleichwohl Arbeitsniederlegungen von Ärzten, Pflegepersonal und Sanitätern nicht aus. Der Konflikt zwischen der Streikfreiheit, Art. 9 Abs. 3 GG, und der Gesundheit der Patienten, Art. 2 Abs. 2 GG, ist im Sinne eines schonenden Ausgleichs zu lösen, so dass beide Grundrechte nebeneinander bestehen können. Dies geschieht in der seit Jahrzehnten geübten geräuschlosen Praxis von Notdienstvereinbarungen. In seltenen, wohl eher theoretischen Ausnahmefällen mag dies sogar in Schulen geboten sein, um etwa die unverzichtbare Vorbereitung auf bevorstehende Abschlussprüfungen sicherzustellen. Ein absolutes Streikverbot aller beamteten Lehrer, weil anderenfalls der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag nicht eingelöst werden könne, verletzt dagegen die Prinzipien eines am Maßstab der Verhältnismäßigkeit orientierten Ausgleichs gegenläufiger Verfassungsgüter.

Ein Blick auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) bestätigt dies. Auch diese erlaubt Beschränkungen der Streikfreiheit. Nach Art. 11 Abs. 2 EMRK können die Vertragsstaaten durch Gesetz Schranken ziehen, die „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten […] oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“. Der Vorbehalt ist, so der EGMR, als Ausnahme von der vorrangig verbürgten Freiheit eng und zweckorientiert im Sinne der festgelegten Ziele auszulegen. Gesetzliche Schranken beziehen ihre Legitimation aus ihrem Zweck, zum Beispiel der Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit oder dem Schutz der Rechte anderer. Eingriffe sind danach nur zulässig, wenn und soweit sie „notwendig“ sind, konkrete Gefahren für die aufgeführten Schutzgüter abzuwehren. Der Gesetzgeber – der übrigens hierzulande von der Befugnis noch keinen Gebrauch gemacht hat – kann daher allein funktionsbezogene Einschränkungen vornehmen. Ein Streikverbot, das alle Beamten unabhängig von ihrer jeweiligen Aufgabe trifft, ist dagegen in Übereinstimmung mit dem EGMR ausgeschlossen. Auch die andere, in Art. 11 Abs. 2 EMRK vorgesehene Schranke zu Lasten der Streitkräfte, der Polizei und der Staatsverwaltung, bietet keine Handhabe, allen Beamten den Streik zu untersagen; mit „Staatsverwaltung“ sind allein Beschäftigte gemeint, die „originäre Staatsfunktionen“ und hoheitliche Befugnisse im Namen des Staates wahrnehmen, wie in Regierung, Justiz, Finanz- und Zollverwaltung. [5 Anmerk.: Vgl. EMRG vom 21.4.2009, a.a.O., Rn 32; vom 12.11.2008, a.a.O., Rn 97, 119, 151, 154.] Lehrer und Beamte der Leistungsverwaltung fallen jedenfalls nicht darunter.

Es ist verblüffend, mit welcher Hartnäckigkeit sich das BVerfG über diese Rechtsprechung und die damit gegebene authentische Interpretation der Menschenrechtskonvention hinwegsetzt. Wer gehofft hatte, dass die Bundesrepublik hinsichtlich Koalitionsfreiheit und Streikrecht endlich Anschluss an den Standard völkerrechtlicher Freiheitsrechte findet, gerne als „westliche Wertegemeinschaft“ apostrophiert, muss sich gedulden. Im Ergebnis fügen sich die Abwehr völkerrechtlicher Grundrechtsverbürgung und der Schutzwall, den das Gericht um die nationale Verfassung zieht, auf wundersame Weise in die Zeit. Wir können nur hoffen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte dem Zeitgeist nationaler Rückbesinnung widersteht, obwohl dieser mittlerweile auch durch Europa weht.

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